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吳敬璉:改革不能一蹴而就 這六項抓緊進行
2017-04-12 15:50:00

結構調整和結構改革

“供給側結構性改革”的提法,實際上包含兩個含義不同的“結構”。第一層含義的“結構”,是指經濟結構也就是資源配置的結構。在從供給側探究經濟減速的原因時我們發現,主要的問題是由于資源錯配,使經濟結構發生了扭曲,導致效率下降。

從供給側觀察,經濟增長由三個基本驅動力量推動,這就是:勞動、資本和效率。從 21 世紀初期開始,經濟增長原先所依靠的驅動力量開始消退, 例如人口紅利逐漸消失, 工業化和城市化過程中產業結構改變,即所謂“庫茲涅茨過程” (Kuznets Process)導致的效率提高也開始減速。與此同時,粗放增長方式,即主要依靠投資驅動的增長方式所造成的經濟結構扭曲和資源錯配卻愈演愈烈。在這種情況下,經濟的潛在增長率從 21 世紀第一個 10 年開始下降,出現了經濟下行的趨勢性變化。從以上分析得出的治本之策,就是通過資源的再配置,優化經濟結構,提高供給側的質量(效率) 。

第二層含義的“結構” ,是體制機制的結構。 “結構性改革”講的正是這后一種結構的改革。這兩種“結構”不可混淆。如果把它們混為一談,就會用經濟結構的調整去取代體制結構的改革。我國的歷史經驗表明,這樣做會造成十分消極的后果。

為什么要“著力推進結構性改革”

如果說理論和實踐經驗都表明,要完成結構調整和結構優化的目標,主要依靠市場的力量,問題的癥結就在于:使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎還沒有完全建立起來。根據 1993 年黨的十四屆三中全會和 2013 年黨的十八屆三中全會決定,這一制度基礎,就是“統一、開放、競爭、有序的市場體系” 。

我們在 20 世紀宣布已經初步建立了社會主義市場經濟的基本框架,但是它還存在許多缺陷。其中很多重要的系統還沒有建立起來,或者已經初步建立但還很不?傊,還不足以承擔有效配置和再配置資源的重任。

在這種情況下,的出路就是盡快通過改革,將統一開放、競爭有序的市場體系建立和起來。

正是在這樣的背景下,領導提出了著力推進結構性改革的要求。

人們常常以為 “結構性改革”是一個特有的提法,其實并不是這樣。這是一個長時期以來市場經濟通用的說法。我查了一些文獻,當一個的市場經濟建立起來之后,可能其中的某些制度架構仍然存在問題,需要對這些不夠、存在缺陷的制度架構進行改革時,這種改革就被稱作“結構性改革” 。我們習慣于把從計劃經濟到市場經濟的改革叫作“體制改革” 。 當這個短語被翻譯成英文的時候,也常常用 structural reform,即“結構性改革”來表達。

像我這樣年紀的人,早接觸“結構性”這個詞,是從 20 世紀五六十年代“共產主義論戰”中批判意大利共產黨領導人陶里亞蒂(Palmiro Togliatti)的文章里看到的。當時“大批判”文章指稱,陶里亞蒂倡導的“結構改革” ,意味著改良主義和對革命的背棄。后來接觸更多的是,近十年來一些市場經濟一再提出來要進行結構性改革。近 G20(二十國集團)財政部長和銀行行長會議公報,也提出 G20 各國都需要進行結構性改革?傊,結構性改革是市場經濟常用的概念。既然已經宣布初步建立社會主義市場經濟的基本框架,現在要對于其中某些架構進行改革也是應有之義。所以,在這個意義之上,我們運用了這樣一種說法來概括我們要進行的改革,也是完全可以的。

其他進行結構性改革的實踐對我們是有啟發意義的。本文的命名來源于英國《經濟學人》 (The Economist)雜志一篇文章“What Structural Reform Is and Why It is Important” ( 《什么是結構性改革,為什么它很重要》 )借用來的。2004 年,國際貨幣基金組織(IMF)曾經建議一些進行結構性改革,當時的 IMF 研究中心主任拉詹(R.Rajan)寫了一篇文章來解釋他們所建議的結構性改革是什么,題目叫作《結構性改革為何如此困難》 。

文章說,結構性改革取得的成果、帶來的益處是長期的,但是從短期來說,有一部分人會受損,所以很難被人們接受。這里并不是要講結構性改革的難易問題,而是他對什么是結構性改革所做的言簡意賅的界定。與我們現在遇到的情況相類似,當時有些人認為許多經濟問題是由于需求過;虿蛔阍斐傻。

拉詹表示不同意這種判斷,他指出: “許多經濟問題是由市場運行中的問題造成的,而不是因為資源短缺或者總需求過;虿蛔。在大多數經濟學家眼中,此時顯然需要進行結構性改革,即改變支配市場行為的制度架構和監管架構。 ”

總之需要明確的是, “結構性改革”講的是針對體制機制架構的改革,通過這種改革,把統一開放、競爭有序的市場體系建立起來,并且通過市場作用的發揮來實現經濟結構的優化和供給質量的提高。

六個方面的改革需要抓緊推進

為了完成建設統一開放、競爭有序市場體系的宏偉任務,我們需要進行多方面的改革。黨的十八屆三中全會規定了 336 項改革任務,其中直接跟經濟有關的就有 200 多項。這些任務當然有輕重緩急之分,而不可能一蹴而就。根據近各界人士提出的一些迫切需要重點進行的改革項目,我認為以下六個方面的改革特別需要抓緊進行。

一是簡政放權的制度化,加快制定和執行市場進入的負面清單。黨的十八屆三中全會決定采取市場經濟和法治的通行做法,對市場進入實行負面清單制度。根據企業和公民個人“法無禁止即可為”和各級政府“法無授權不可為”的原則,部署制定兩個清單:一個是市場進入的負面清單,另一個是政府授權的正面清單。政府授權的正面清單看起來比較困難,但市場進入的負面清單是市場經濟的一項基本制度,加快進行。這不但涉及公民的基本權利,還牽涉對外經濟關系,如在中美投資協定的談判中,它也是一項重大議題。

二是推進金融改革。金融改革的核心議題——利率市場化和匯率市場化進行得比較順利,甚至超出了原來的預期。但是僅有這兩項重要的價格改革還不足以保證整個金融體系改革成功。其他方面的改革也加快。比如說金融市場的監管體系,黨的十八屆三中全會要求從事前審批為主轉變為事中事后的合規性監管為主,就需要加快實現。在當前杠桿率居高不下的情況下,一方面民間的投資意愿低落,另一方面由于資產負債表衰退,人們不愿意把資金放到流動性比較低的實體經濟。此時加快金融體系改革就具有更重要的意義。

三是國有經濟改革。這是一個很重要的領域,因為雖然國有經濟在整個國民經濟中所占的比例只在 1/3 左右,但它掌握著重要的社會資源,其所處的行業又往往是國民經濟中具有居高臨下地位的制高點。目前相當一部分國有企業效率低下,且存在持續下降的趨勢。如果這種情況不能盡快改變,就會拖整個國民經濟的后腿。黨的十八屆三中全會決定對國有經濟改革有一個重大突破,就是要把對國有企業的管理由直接管企業(即管人、 管事、 管資產)為主轉變為管資本為主。這是一項具有重大意義的改革,因為只有這樣才能在國有控股公司和國有參股公司中建立起有效的公司治理結構,也才能實現各類企業之間的平等競爭。

四是競爭政策的貫徹。我們過去把貫徹競爭政策叫作“反壟斷” ,現在國際上通行的說法是“貫徹競爭政策” ,這種說法可能比“反壟斷”來得確切。我們清醒地認識到競爭是市場制度的“靈魂” 。

正如“二戰”后德國市場體制的締造者艾哈德(L. W. Erhard)所言,戰后德國“經濟奇跡”的實質,乃是“來自競爭的繁榮” 。印發的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》 ,為確立競爭的基礎性地位邁出了重要的一步。

文件指出, 在當前的現實生活中, “地方保護、區域封鎖,行業壁壘、企業壟斷,違法給予優惠政策或減損市場主體利益等不符合建設全國統一市場和有違公平競爭的現象”還廣泛存在。加之在我國有些人還受到傳統政治經濟反競爭思維的影響,認為“競爭和無政府狀態”是資本主義腐朽性的集中表現。

在社會主義條件下,不同企業之間也不應當有平等競爭。沒有公平競爭就不可能發現價格,也不可能實現獎優罰劣和促使企業努力創新。抓緊貫徹競爭政策仍是一項重大的改革任務。

五是加快自由貿易試驗區的建設,F在試驗區已經從上海一地推廣到好幾個地區,但是看來試驗本身的質量還有待提高。領導人明確指出過,自由貿易試驗區的意義在于“營造市場化、法治化、國際化的營商環境” “促使貿易投資便利化” 。

貿易和投資規則的進一步提高是一個世界性的趨勢,需要努力適應。自貿區試驗不但在對外經濟關系上有意義,而且直接有助于促進統一開放、競爭有序的市場體系的建立和。所以這方面的試驗應該加快進行,防止把營造市場化、法治化、國際化的營商環境的試驗回到過去的政策優惠等低層次的做法。

六是堅持建設法治。一個良好的市場體系一定要建立在法治的基礎之上。自從 1997 年第十五次全國代表大會提出依法治國、 建設社會主義法治的治國方略以來, 這方面的工作有所進展,但是離建設法治的高要求還有相當大的距離。是一個具有悠久人治傳統的。進入現代以后,政府的政令在社會經濟運行中始終起著主導的作用。法治觀念和法治實踐較為薄弱。

因此,建設法治是一項非常重要然而也極其艱巨的任務。黨的十八屆四中全會做出了推進依法治國若干重大問題的決定,建設法治的工作還需加快進行,因為不厲行法治,市場體系缺乏一個規則基礎,也就不可能平穩有效地運行。

為了推進以上這些改革,不只要提出任務,做出設計,還需要采取切實措施,克服思想上和實際工作的障礙,抓緊施行。

 

來源:節選自經濟50人論壇叢書之《經濟新方位:如何走出增長困境》,(中信出版社出版)

 
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